就这一点来说，我们可以再次看到积极性的数据携带权与相对消极的隐私期待之间的张力。

二是对立法法的相关规定进行解释，可以把根据宪法制定军事法规解释为在制定军事法规时必须要遵守宪法的相关规定，而不是把根据宪法简单地理解为宪法上必须明确赋权中央军事委员会制定军事法规。②《反分裂国家法》是在2005年3月14日举行的中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议通过的一部关于台湾海峡两岸关系的法律，该法获得了与会的全体全国人大代表的全票通过。

根据上述规定，宪法与法律是具有不同法律效力的法律形式，存在着上位法与下位法之间的逻辑关系，因此，法律不得同宪法相抵触是宪法具有最高的法律效力的应有之义。首先，全国人大是宪法上规定的修改宪法和制定基本法律的同一主体。四是修改立法法的相关规定，删除中央军事委员会根据宪法制定军事法规的规定，只规定根据法律制定军事法规，这样从逻辑上就可以保证立法法关于中央军事委员会根据宪法制定军事法规的规定与现行宪法的基本原则相一致。⑤彭真同志上述观点后来在解释现行宪法的具体内涵时影响很大，形成了全国人大及其常委会制定的法律是宪法的具体化的学术思想。根据上述规定，十三届全国人大设立了宪法和法律委员会。

因为这里涉及一个基本的价值判断，即全国人大及其常委会作为国家最高权力机关和享有国家立法权的最高国家立法机关不可能故意违宪，当然也不可能出现良性违宪的问题，因为良性违宪背后隐含着明知违宪也要违宪的主观故意。首先，全国人大对自身制定的基本法律的合宪性在法律程序上无法设立有效的审查机制，全国人大对全国人大常委会制定的法律合宪性的审查也无法设定可行的审查机制，由此，对于全国人大及其常委会制定的法律的合宪性审查程序和机制只能依靠全国人大及其常委会自身的内部立法监督机制来实现了。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层社会管理的组织，正式进入国家政治制度的视野。

自中华人民共和国成立至改革开放前的近三十年，广大农村地区先后经历了土地改革、互助合作化运动以及人民公社化运动三个发展阶段。依法需要基层群众性自治组织协助的工作事项，应当为其提供经费和必要工作条件。段东升，南京师范大学法学院博士研究生。因此，新中国成立以来，我国基层治理大致经历了以下两个阶段： 1、1949--1978年：准行政化管理体制 从农村来看。

也就不难理解袁世凯当政时为何暂缓实施清末由他主导推行的乡村自治改革运动。又如广州海珠区琶洲街设立社区工作站，作为街道在基层社区的管理平台，与社区党组织、居委会采取三块牌子， 一套人马的模式等。

比如《唐律疏议》所言，德礼为政教之本，刑罚为政教之用。[29] 参见《党的十九大报告辅导读本》编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第32页。[34] 习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。3、经验启示 在中国这样一个长期奉行中央集权封建帝制的大国，推行乡村自治改革实非易事。

如何准确理解加强党建与法治的关系，直接关系到加强党建的必要性、法治建设的方向，以及以自治为核心、法治为保障的基层治理改革方向与目标的实现。因生产力发展水平落后、统治手段匮乏、地理山川阻绝以及统治成本等因素的制约，中央王朝对于地方的控制力较弱，尤其官府对县域以下的控制力难以下沉，不得不对乡村自治采取默许态度，允许以一些乡贤、士绅和致仕官员（即退休官员）为代表的地方精英填补县域以下管制之不足。2004年，我国启动了乡镇机构改革试点工作，农村进入政府职能转变时期。总体而言，主要有三种典型模式：美国为代表的社区自治模式、新加坡为代表的政府主导模式、日本为代表的社区自治兼政府推动的混合模式。

党建引领不是超越于宪法和法律框架，而是进一步纳入法治轨道内运行。1953-1957年的互助合作化运动是全面土地改革之后国家权力对基层社区和农民思想的一次重大介入。

县下皆自治是由当时特定的生产力落后、经济发展水平低下、统治能力和手段难以企及基层，以及统治者通过隔离层缓解官民矛盾等因素决定的。具体而言，主要包括如下几个方面： 1、加强党建是我国社会转型期全面深化改革及其路径依赖的必然要求。

由此可见，以党建为引领、以自治为核心、以法治为保障、以德治为灵魂已经成为我国当前基层社区治理的普遍做法。另一方面，现有尝试探索的村民小组理事会、居（村）务监督委员会等新型自治组织将与居（村）委会重新整合，重新整合后的若干新型自治组织将对居（村）委会在发挥基层社区自治中起到功能互补作用。我国历史上皇权不下县，县下皆自治。为此，应当取消街道（乡镇）与基层社区之间的行政责任书。[23]我国基层社区由传统的管理逐渐向治理转变。[19] 参见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料（上册）》，中华书局1979年版，第82-84页。

总体来说，在省级层面执行最好的是四川，其次为江西、湖北、山西以及广西等。[1]比如秦汉的乡亭里制、魏晋南北朝的三长制、隋唐的邻保制、宋代的保甲与乡约、元代的社制、明清时期的里甲制。

[10] 参见曹正汉，张晓鸣：《郡县制国家的社会治理逻辑——清代基层社会的控制与自治相结合模式研究》，《学术界》2017年第10期。文章来源：《理论与现代化》2020年第2期。

虽然，这势必存在社会转型期的法治回应，但无论是改革还是填补某些真空地带均需要法治支撑。4、尽管基层治理法治宣传或多或少存有象征意义甚或形式主义现象，但如果法治的国家宏观改革的顶层设计尚未彻底完成，适当的法治宣传是非常必要的，诸如宪法广场、法治走廊、法治园地等。

原苏联中亚各加盟共和国也有先例，即党组织和国家行政权力从基层社会退出时，中亚各国基层治理一时形成了众多真空地带。1953年前的土改运动在农村确立了区---乡（村）---组的组织结构，标志着在党的领导下国家权力首次正式下沉到村级政权。根据《关于加强和完善城乡社区治理的意见》规定精神，在基层社区管理领域，政府需提供社会安全、环境卫生、应急管理、物业管理、流动人口管理、吸毒等特殊人群管理等公共产品。但这不同于传统社会受特定条件和环境限制的低层次自发性自治，而是立足于市场经济发展、市民社会生成以及相应的民主法治价值取向目标的自治要求。

[14]这对于我国当下基层社区治理的调解手段乃至司法改革具有一定借鉴意义。20世纪90年代初，在借鉴国外社区发展经验的基础上，我国提出了社区建设的思路，即依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题。

这并非简单地用所谓中国特色搪塞，而是基于中国历史与现实的理性判断。[30]笔者认为，上述学者的某些观点从其理论逻辑自洽来看有其合理之处，但如果结合英法原苏联东欧等国家以及我国清末民国初期历史转型的经验教训，立足于中国封建帝制历史传统、民族问题和台湾问题交织、传统历史文化与传统马克思主义理论交织的后发型发展中国家的基本国情来看，为了以较小的成本与代价实现国家治理现代化，遵循历史惯性，以史为鉴，中国共产党作为执政党通过政治权威主导的改革则是较为理想的路径选择。

党的十九大提出实施农村振兴战略，对新时期农村治理体制又提出了新的要求，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的农村治理体系。同样，也就不难理解民国时期推行的地方自治改革为何遵循孙中山先生后期提出的军政---训政---宪政的改革理念，并以此建构起一种自上而下的国家引导的治理新模式。

2、加强党建是社会转型期新旧秩序转换的需要。加强党建有利于加强党员自身建设，提高党员自身素质，培养合格党员和合格公民，从而自觉遵守宪法和法律，发挥党组织及其党员在保证执法、支持司法、带头守法以及国家深化改革中的模范带头作用。[20] 参见上海商务印书馆编译所编纂：《大清新法令（1901-1911）》（点校本第十卷），何勤华等点校，商务印书馆2011年版，第169页。[23] 为了便于围绕主题话语的表述，关于基层社区治理的历史梳理有时使用了治理说法，但它在不同历史时期有着不同涵义。

四、基层社区治理的预测与展望 基于社会主义市场经济发展方向，结合《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等相关政策文件，立足中国国情，放眼世界，把握历史脉络，以史为鉴，就能够把握基层社区治理自治为核心、法治为保障的总体发展趋势和未来走向。2、民国时期 1919年，北洋政府启动了新一轮地方自治改革运动，颁行了《县自治法》，以此指导县域以下的自治改革运动。

（三）街道（乡镇）和社区权责边界更加科学合理 对于我国而言，基层治理还有一个需要解决的重要问题是厘清街道（乡镇）和社区的权责边界。（四）加强党建与法治的关系 党的十九大报告已经明确提出，在城乡基层社区治理中加强党建引领以及自治、法治和德治的三治融合。

然而，随着两千多年的封建帝制解体，新的社会控制秩序又尚未形成时，很容易造成权力真空，地方军阀势力兴起，而这场地方自治改革则很容易成为地方军阀对抗中央政府的工具，造成整个基层社会的混乱与无序。中国当代基层社区治理早先更多具有政府主导特点，并逐渐转向国家引导，乃至在未来很长一段时期内主要呈现为混合模式。

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